地方政府——以公共幸福提升爲施政目標
一、越來越受關注的國民幸福感
2012年底，中央電視臺《走基層·百姓心聲》對於基層民衆“你幸福嗎”的調查採訪使“幸福”成了熱門詞彙，引發當代中國人對幸福的深入思考。“你幸福嗎？”一個簡單的問句背後蘊含着一個普通中國人對於所處時代的政治、經濟、自然環境等方方面面的感受和體會。近年來，關於“幸福感”和“幸福指數”的調查和排名層出不窮，這些調查或來自官方、或來自學界、或來自企業，但都有一個共同的指向，那就是當代的中國人。
在國內，對幸福指數的測量首創者當推新華社《瞭望東方週刊》和奚愷元教授。2004年4月，《瞭望東方週刊》與奚愷元教授合作，對北京、上海、杭州、武漢、西安、成都六大城市進行了一次幸福指數測試，隨後以封面文章形式對此進行了報道。
最早提出國民幸福是在2005年全國“兩會”期間，中國科學院院士程國棟就向會議提交了一份題爲《落實“以人爲本”，覈算“國民幸福指數”》的提案。程院士建議從國家層面上構造由政治自由、經濟機會、社會機會、安全保障、文化價值觀、環境保護六類構成要素組成我國的國民幸福覈算指標體系。社會學家從社會指標和生活質量的角度考察主觀幸福感，關於生活質量、主觀幸福感、小康社會指標等學術探討的文章和著作越來越多。
回顧中國改革開放30多年來，人民物質生活水平得到極大提高，快速發展的經濟和文化，對當代中國人特別是青年人的價值觀和幸福觀的形成產生了重大影響，中國人產生了新的選擇困惑和幸福困惑；當前世界各國在關注經濟發展的同時，越來越將注意力轉向國民幸福問題，中國政府對此問題的重視程度也不斷加強，國務院前總理溫家寶就曾在2010年的政府工作報告中明確提出“要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴”，將提升國民的幸福感作爲一項涉及民生的重要工作。今天把中國人的幸福觀重新提到政府工作的議程中，既是時代發展的新要求，也是黨和政府關注民生的新表現。
（一）最早提出幸福施政目標的“政府”
如果說GDP（國內生產總值）、GNP（國民生產總值）是衡量國富、民富的標準，那麼我們應該還需要一個衡量人的幸福快樂的標準。在國際社會，這個出現時間並不算長的標準叫GNH——Gross National Happiness，國民幸福總值，也可以稱作國民幸福指數，幸福指數是衡量人們對自身生存和發展狀況的感受和體驗，是人們的幸福感的一種指數。
GNH最初的雛形是由不丹王國的國王吉格梅·辛格·旺楚克（Jigme Singye Wangchuck）提出的，他認爲政策應該關注幸福，並以實現幸福爲目標。他提出，人生基本的問題是如何在物質生活和精神生活之間保持平衡。在這種執政理念的指導下，不丹創造性地提出了由政府善治、經濟增長、文化發展和環境保護四級組成的“國民幸福總值”（GNH）指標。
不丹現任政府成立之初，人均月收入不足16美元，要快速“富起來”，根據其每平方公里僅36人、自然資源如此豐富的條件，賣地和賣資源招商引資拉動GDP也許是最好的辦法。但不丹對這種短視且瘋狂的經濟增長模式嗤之以鼻。
20世紀70年代，不丹國王創造性地提出了GNH（Gr
oss National Happiness，國民快樂總額）這一概念，使之成爲不丹政府的最高工作目標。他認爲“政策應該關注幸福，並應以實現幸福爲目標”, “我們必須要知道，推動新世紀前進的這些劇烈變革（信息技術的發展，生物多樣化與文化發展的多樣性的萎縮，急速發展的社會與經濟自動化）將對未來的幸福產生怎樣的影響”, “全球資本主義和競爭激烈的國際貿易是否會讓人們更加不快樂，是否會增加人生的不確定性”。他提出，人生“基本的問題是如何在物質生活（包括科學技術的種種好處）和精神生活之間保持平衡”。不丹王國指定政策的依據則是“在實現現代化的同時，是否會失去精神生活，平和的心態和國民的幸福”。這個令人耳目一新的“幸福指數”包括四項基本內容：環境保護、文化推廣、經濟發展和良政。20年後，世界上不少著名的經濟學家把目光投向這個南亞小國，並開始認真研究“不丹模式”。美國的世界價值研究機構開始了“幸福指數”研究，英國則創設了“國民發展指數”（MDP），考慮了社會、環境成本和自然資本。日本也開始採用另一種形式的國民幸福總值（GNC），更強調了文化方面的因素。
幸福與財富原來是同一個概念。在50年以前還處於沒有貨幣的物物交換經濟狀態之下的不丹，在近50年間一直保持較高的經濟增長率，現在已經超過印度等其他國家，在南亞各國中是國民平均收入最多的國家，在世界銀行的排行榜中也大大超過了其他發展中國家成爲第一位。作爲當前世界幾乎唯一的一個拋棄了GDP模式的國家，不丹甚至有一個“不丹全民幸福快樂委員會”，委員會的重要工作，是將“幸福社會”的模式分成4個支柱、9個區域和72項指標，每隔兩年會通過全國性的問卷調查重新做一次評估。
（二）進入實際操作領域的幸福社會建設
在幸福社會建設過程中，國際組織和西方各國運用社會指標體系的方法，不斷進行着創造更美好幸福社會的實踐和創新。
1990年起，聯合國開發計劃署（UNDP）開始發佈人類發展報告（HDR——Human Development Report），此後每年一期。人類發展報告體現了阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）等人所倡導的“以人爲本，以自由爲導向”的發展觀。而且，歐盟社會指標（EU Social Indicators:The Atkinson Report）、經合組織社會指標（OECD Social Indicators）也定期發佈。
1966年，美國社會學家雷蒙德·鮑爾（Raymond Bauer）在其《社會指標》一書中提出“社會指標”。20世紀60—70年代，美國注重運用社會統計資料來指導社會的政策制定。約翰遜總統的“大社會計劃”在1964—1978年間實施，內容涵蓋民權、就業、教育平等、醫療保險、消費者和環境保護等多個領域，在反貧困、提高弱勢羣體的生活質量方面起到了重要作用。如今，美國聯邦政府並沒有制定一個統一的指標體系。但是，美國很多州、城市甚至鄉鎮都構建了自己的綜合評價體系。英國發布社會發展指標（UK indicators of Social Development）、可持續發展指標體系（UK Government Sustainable Development Framework Indica
tors）等 。德國的社會指標體系（The German Systerm of Social Indicators）建立了一個詳細的指標數據網絡，提供了時序數據的指標體系。瑞典統計局從1974年以來，就在政府長期的資金資助下建立了一個專門的調查和統計部門來系統和全面地收集和研究社會指標數據。新西蘭政府發佈社會指標報告（Indicators of The Social Report），澳大利亞國家統計局ABS（The Australian Bureau of Statistics）發佈的度量澳大利亞的進步（Measures of Australia's Progress）， 加拿大的環境和經濟圓桌會議NRTEE（the National Round Table on the Environment and the Economy）、環境和可持續發展指標ESDI（Environment and Sustainable Development Indicators），該體系把環境資本和人力資本並列，認爲這是加拿大發展的兩大支柱。
有學者對當前世界範圍內的社會指標體系進行了考察，歸納出一些新的特點：1．對GDP的修正，更加強調經濟發展的健康水平；2．淡化平均指標，強調對窮人和弱勢羣體的關注；3．關注弱勢羣體和特殊羣體：孕婦、殘疾人士、兒童和青少年的生活狀況等；4．以民意爲基礎，加入居民的主觀感受；5．強調社會凝聚力（social cohesion）指標，納入對個人、集體、制度、組織、國家之間的關係協調的考察；6．注重環境保護。
在中國，對幸福生活的追求從未中斷過。哪怕是“幸福”這一詞彙，正出現在學者研究、地方黨代會、人代會的文件和政府施政綱領中。國務院發展研究中心根據全面建設小康社會的內涵及其目標確定的原則，借鑑國際經驗，以及體現綜合性、簡潔性和可操作性的要求，設計了一套小康社會的指標體系，包括經濟、社會、環境和制度四個方面的16項指標，經濟方面4項指標，社會方面7項指標，環境方面3項指標，制度方面2項指標。中國政府依靠人民，圍繞長期或中期、年度的國民經濟和社會發展目標展開論證，制定國民經濟和社會發展綱要作爲下階段工作的目標，同時也發佈年度的國民經濟和社會發展統計公報作爲小結，這些綱要和公報，都是幸福社會建設的基礎工程。
具體到各地的實踐，江蘇省江陰市是國內較早提出“幸福”的地區。2006年6月，江陰提出“幸福江陰”構想。寧夏2007年就提出了“幸福寧夏”的目標。在2011年春天的許多地方兩會上，提升居民幸福感成爲政府落實科學發展觀、轉變經濟發展方式的新抓手。例如，北京市第十一次黨代會報告，提出要“創造更加幸福美好的生活”。北京市委書記郭金龍表示，“讓首都人民的生活更加幸福安康”，廣東“把保障和改善民生作爲建設幸福廣東的出發點和立足點”。2012年以來，這一概念進入更多省市的官方文件，成爲地方政府的施政目標。幸福廣東、幸福湖北等類似表述正在成爲一種趨勢。2011年的數據顯示，全國已有100多個城市提出建設“幸福城市”，相比之下，“幸福城市”的覆蓋面更廣，這些城市包括全國大部分省會城市及大量地市級和縣級城市。“幸福”，已正式列入政府的責任清單之中。
（本章完）