六、人大監督的改進與發展
最後，我們講講如何改進人大的監督工作，推動人大監督制度的與時俱進問題。我認爲可以從以下三個方面着手。
一是從監督方法上要從單一監督形式爲主向綜合運用多種監督形式轉變。現在我們的人大監督從形式運用上看，是比較單一的，即聽取審議專項工作報告就是聽取審議專項工作報告，執法檢查就是執法檢查，一般就是單獨進行。我覺得，這種監督形式單一運用的方法可以有所改進，逐步走向在必要時可以實行各種監督形式的綜合運用。這種改進也有幾種情形。一是可以多種監督形式結合運用。比如，把執法檢查和法律評估結合起來，既是對法律實施的監督，也是對立法質量的監督；把聽取審議專項工作報告和專題詢問結合起來，既是對“一府兩院”某一專項工作的審議監督也是對該項工作的詢問監督。這樣做顯然比單獨運用一種監督形式要深入和有效得多。二是可以多種職權結合運用。比如，把行使監督權與行使決定權結合起來，像聽取審議專項工作報告與就相關問題做出決定相結合（2008年北京市人大常委會在聽取審議檢察院訴訟監督專項工作報告後作出關於加強檢察院訴訟監督工作的決定，引起全國性反響，就是很好的例子）。比如，把議案辦理工作與聽取審議專項工作報告結合起來，把執法檢查與立法調研結合起來，都可以起到既能把監督引向深入，又能從另外角度推動該項工作的作用。北京市人大常委會近年來經常這樣做，取得了很好的效果。三是把不同的監督形式、工作形式從縱向上結合起來連續幾年使用，可以把那些一年解決不了需要多年才能解決的老大難問題，連續推進最終得以解決。比如，北京市人大常委會“一年辦建議、兩年辦議案、三年聽取審議專項工作報告，不見成效不收兵”的做法，就很有效果。總之，這些做法可以使現有的監督形式在運用上更加豐富多彩，在效果上更加深入紮實。而且這樣做，也不需要有特別的創新與改革，比較容易實施。
二是從監督力度上要從柔性監督爲主向剛性監督和柔性監督並重轉變。目前的人大監督，基本上是柔性爲主的，可以說手段撿軟的用、柿子撿軟的捏，已經成爲人大監督的一種習慣性路徑選擇。這種局面的形成，當然有多方面的原因（體制方面、認識方面、力量方面都有），無須多說。但是，如果真要改進我們的監督工作，那就需要逐漸實現從柔性監督爲主向剛柔並重的轉變，這確是各級人大面臨的一個重要問題。如果我們不能完成這樣一個轉變，是不能把我們的監督工作向前推進的。所謂剛性監督手段，主要是指質詢、特定問題調查、罷免和撤職等，這些手段都需要在必要時得到適當的應用。對這些手段的運用，首先，人大常委會領導得有這個自覺意識，如果從你那裡就覺得爲難、就抹不開面子，那也就不好開展了，因爲事情總得有人發起，總得有人張羅。如果既沒人發起，也沒人張羅，也就無從談起。其次，需要得到黨委支持。黨委對人大監督的重視程度是一個重要因素，有時甚至是決定性的因素。但是，黨委從來不會說不支持人大工作，但卻也很少有主動給你派活的情況，只有你先有這個意思，又能夠讓黨委聽得進去，它才能給你支持，否則不太可能。再次，當然是監督對象的配合。這一點，主要是政府的態度。有些事情它很願意讓你監督，特別是有些事情它也需要人大的監督來推動的時候；但是有些事情它卻
是不願意讓人大介入、甚至是不願意讓人大知情的。這就需要在黨委的支持下，發揮人大的作用了。這裡，既需要法律法規的支撐，也需要代表和委員的給力，但更需要的是常委會領導的智慧。當然，在監督力度問題上，我們也不能一味地追求剛猛之路，還是剛柔並重，該剛則剛，該柔則柔的好；因爲剛有剛的用處，柔有柔的用處，而且以柔克剛還是極爲高明的手法。我們可以探討甚至發明一些剛柔兼而有之的新的監督形式，比如專題詢問、述職評議、個案監督等就有可能發展成爲這樣一種剛柔相濟的監督形式。
三是從監督制度上要從意見監督爲主向制約監督爲主轉變。這裡，再從監督制度的角度談點不成熟的想法。人大監督，按其本質來說，是一種權力制約，因爲人大是權力機關，人大監督是來自權力機關的監督，是使用各種監督權力對執行機關有可能發生的濫用人大授予的行政權力、審判權力和檢察權力的監督。關於人大監督的實質是權力制約權力這個觀點，並不是我個人的觀點。它首先是黨的領導人的觀點，江澤民就說過人大監督是對監督對象的制約的話，不少人大制度研究專家和權威也是這樣認識的。我認爲，我們現在的監督，基本上還是處在以“意見監督”爲主的階段（這可以以各種形式的“審議意見書”爲標誌），還沒有真正進入權力制約的階段。就是說，人大及其常委會的監督儘管具有最高的法律效力，但是我們在提出監督意見或者甚至作出監督決定之後，如果它並不照辦或者偷工減料，似乎也沒有讓它非這麼辦不可的後續手段。我本人就經歷過這麼一件事情：有一年市人大常委會委託我所在的民族宗教僑務委員會跟蹤監督政府落實上一年常委會審議意見書情況，發現對其中關於經費增長的要求並沒有着落，由於這是常委會主任親自過問的事情，我就在餐桌上跟他非正式彙報了此事，他出了這樣一個主意：以專門委員會的名義就此事起草一個意見，措辭要有點分量，請主管副主任批給主管副市長辦。結果副市長批給民委，民委拿着批件找財政重新運作，終於使問題得到解決。這個運作過程一方面挾了意見書這個具有法律效力的文件的分量，另一方面也還是夾有幾位領導個人的面子在裡面，不然還真不好辦。由此我們可以體會到，人大要想辦成點事有時是很難的。我們現在的人大監督應該逐漸向着以權力制約權力的監督階段過渡。所謂以權力制約權力，就是人大發布的具有法律效力的文件，被監督對象必須照辦，而且是不折不扣地照辦；否則就可以啓動相應的權力制裁程序，對負有直接責任的官員動用處置權，進行必要的制裁，直至使用撤職罷免等權力。這裡，我們想對人大監督權問題從理論上多說幾句。簡單說，人大的監督權可以分爲兩大類：一類是非處置性監督權，包括知情權、檢查權、審議權；一類是處置性監督權，包括撤銷政府規章、地方性法規、規範性文件，也包括對官員的撤職、罷免等。應該說，使用非處置權，不一定引出處置權的行使，但處置權的行使是一定要以非處置權的行使爲其基礎和前提的。我們這裡所說的從意見監督向權力制約轉變，主要是指處置性權力的合理與適當的運用。當然，要能夠動用處置權，就應該具有比較多的可動用的處置權資源，目前，法律規定的這種資源是比較少的。這就使得我們應該進一步豐富處置權的行使方式，這就需要在這方面有所借鑑、有所創新。比如，爲了豐富這方面的資源，同時也爲了避免對
官員直接使用撤職罷免權，我覺得可以增加一些過渡性處置形式，比如評議權、戒勉權、警告權、彈劾權等。當然，這需要首先從法律上對相關規定進行豐富和完善。
其實上面的許多想法，我們黨和國家領導人多有論述。比如，江澤民說過要“建立健全依法行使權力的制約機制”；胡錦濤說過“加強對權力的制約和監督，是社會主義民主政治建設的重要任務”; “要完善權力制約和監督機制，綜合運用各種監督形式，增強監督合力和實效”。黨中央通過的十八屆三中全會決定專門以一章的篇幅論述“強化權力運行制約和監督體系”，要求“形成科學有效的權力制約和協調機制”。在這些論述和文件中，無疑傳達着一個重要信息，那就是我們黨和國家高層對權力制約這種監督的有效形式，是有着深刻的認識和迫切的願望的，是他們從這些年的執政實踐中認識到的體現權力運行和監督規律的真理。我們應該在推動人民代表大會制度與時俱進中把握人大監督的這個大課題，推動人大監督的不斷進步。在我看來，只有實現從意見性監督向制約性監督這個轉變，我們的人大監督才能夠真正實現升級換代、才能夠真正實現與時俱進。
上面說了三個轉變，既是理論分析，也有方向預測。可能有人認爲，這裡理想化的味道太濃了，是否可以說點現實性更強的馬上能夠進行操作的東西？好，我們就說說現在各地正在做着的事情。從目前各級地方人大提高監督實效的做法來說，主要有三個方面的經驗。一是量化監督，即把對監督目標的評估進行量化，比如：針對審議意見的落實情況報告、針對工作評議意見的整改情況報告、針對代表建議批評意見的辦理結果、針對人大選任幹部的述職報告等，由常委會組成人員進行測評，就是很多地方採用的一種監督形式。也就是對進行監督的目標由監督主體的組成人員進行量化的打分測評或者進行定性的投票表決，然後計算其得分情況或者得票率高低，當場公佈，對監督對象形成一定的壓力，以求提高監督實效。這種方式有點類似於代表大會上各項報告的得票率，也的確會對報告主體形成一定的壓力。二是精準監督，即對監督對象或者監督事項存在的問題進行精準化的調查研究和意見表達，以提高監督實效。浙江溫嶺組織代表和羣衆提前介入預算編制和審查的做法，爲預算監督的精準化提供了很好的經驗。同時，天津人大在這方面也進行了一定探索，其主要做法是每年由財經委選擇若干政府部門，從預算編制到預算執行再到做後決算，進行跟蹤調研，解剖麻雀，找準問題，用以指導整個預算監督。當然，除了預算監督需要精準化，其他方面的監督也都需要向精準化方向努力。就是你提出的問題應該是真問題、大問題、抓住要害的問題，這樣被監督方就不能不接受、不能不改正，這也就有效果了。三是硬化監督，即採取比較有力度的監督形式，從柔性軟性監督逐步向硬性剛性監督過渡，以提高監督實效。比如，專題詢問、述職評議、質詢、個案監督、特定問題調查等都是這種類型的監督形式。
做好人大監督工作，對於人大及其常委會職權的全面履行，對於人民代表大會制度的堅持完善和發展，對於國家民主法治建設的進步，對於“四個全面”戰略佈局的實現，都具有重要意義。特別是對於區縣人大及其常委會，對於鄉鎮人大及其主席團來說，由於沒有立法權，就顯得尤爲重要，我們應該爲此付出更多的努力。
（本章完）