“一帶一路”建設實施的風險評估與戰略應對
“一帶一路”建設是一項規模宏大的跨國跨洲項目，目前已經有60多個沿線國家和國際組織對參與“一帶一路”建設表達了積極態度。然而，這也意味着在“一帶一路”建設進程中必將存在着可以預見與難以預見的各種風險和挑戰。對此，學者們有着各自的認識。例如，中國社科院上海合作組織研究中心秘書長孫壯志和中國社科院世經所國際政治經濟學研究室主任馮維江把建設絲綢之路的障礙分爲三個層次：第一，經濟和有關制度上的障礙，這些國家經濟發展水平差異很大，資源稟賦不同，所以要建立一種合作關係需要經濟上有更多的共識。第二，觀念與意識形態層次上的障礙，這需要更多的相互理解、相互交流，實現更多的信任。第三，政治和利益層面上的障礙，即在政策上要達成更多的共識，相互之間達成互惠，只有在政策上更多地採取合作姿態纔有可能創造條件。人民日報社內參部主編辛本健的觀點與此有異曲同工之妙，不同的是，辛本健將安全風險列爲最大的困難，包括恐怖主義、毒品走私等。其次是經濟困難，他着重考慮的經濟風險是中亞、西亞基礎設施相對還比較落後，如果僅靠中國一國投資，即使建立了亞洲基礎設施投資銀行，中國也無法支撐這麼大的投資量。此外，辛本健還提到，中國的產業能否成功轉型到中亞、西亞去投資，也是一大困難。
全國政協委員、中國社會科學院學部委員張蘊嶺認爲，“一帶一路”建設的第一個風險是共識不足。“一帶一路”是中國提出，倡導大家共同參與的一個倡議，本來是一個和平發展、合作共贏的設想，但現在的宣傳好像變成了中國一家主導的戰略。如果僅僅是中國的戰略，其他國家沒必要去接受。作爲一個大國的倡議，最終被多國接受、產生共識是很不容易的，許多工作還是要做細、做精。第二個風險是不穩定的國家和地區。“一帶一路”上的一些國家欠發達，政治上不太穩定。這裡就牽扯到多種風險：一是政治變動；二是安全風險。將來“一帶一路”建設的大通道，公路、鐵路、油管等很有可能成爲極端恐怖勢力攻擊的目標。另外，當政府之間關係不好的時候，這些基礎設施也可能會被破壞。國務院參事、友成基金會常務副理事長湯敏則從國際關係的視角來認識“一帶一路”建設的風險。他指出，“一帶一路”建設涉及到中美、中歐、中日等大國關係，這些國家與“一帶一路”都有一定的利益衝突，他們都有很多疑慮，這勢將成爲“一帶一路”建設中不能不察、不可不防的風險因素。此外，沿線國家之間的經濟差異過大，政治、社會、法律之間的差別也過大。這都讓我們的投資者，不管是政府投資還是民間投資，充滿巨大風險。此外，“一帶一路”建設還涉及到複雜且多變的政局、民族、宗教矛盾。湯敏還特別指出，除外部風險之外，還有內部風險，其中很重要的一條就是中國有沒有一種大國心態、大國風度與大國能力。從根本上來說，中國在這方面還沒有準備好，還需要大量學習。國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副主任孫志燕也關注到“一帶一路”建設與其他大國戰略之間存在的衝突性。她認爲，由於中亞地區政治文化、民族宗教較爲複雜，又是大國利益的交匯地區，存在着多種區域經濟合作方案，包括美國倡導的“新絲綢之路計劃”、俄羅斯主導的歐亞經濟一體化、歐盟提出的“新中亞戰略”等。這些國家或國家集團爲了自身利益，都在以多種形式的“政策溝通”對該地區經濟社會改革和政府決策施加影響。如美國政府利用本國基金會、友好協會、科研機構等非政府組織與中亞國家開展各種研究項目、政策諮詢，實施學術和專業交流計劃，旨在通過“政策溝通”逐步滲透美國的價值觀念，輸出美國的經濟社會發展模式，擴大其影響力和控制力。與此相反，中國在這方面的知識儲備與人才培養卻存在短板。她指出，從與沿線國家政策溝通的實施情況來看，我國還面臨着較爲突出的人才瓶頸問題，包括對沿線國家技術法規標準、雙邊或多邊貿易投資領域的法律法規和執行程序、相關投資政策的解讀、人文領域等方面的專業技術人才和翻譯人才都比較缺乏，這將直接影響到我國政策溝通的深度和廣度，甚至影響政策溝通信息的準確性。從總體上來說，“一帶一路”建設的風險可以歸結爲三大類：第一類是戰略透支的風險；第二類是地緣政治風險；第三類是文明衝突的風險。
一、“一帶一路”建設的戰略透支風險與戰略應對
“一帶一路”建設中的戰略透支風險，主要是從外交、大戰略角度來考察與分析的，即注重“一帶一路”建設中的國際風險，又注重其國內的抗風險能力與可承受能力的評估。
新一屆政府成立以來，中國外交佈局呈現出“遠近結合”（周邊外交與全球外交）、“內外聯動”（統籌國際國內兩個大局）、“虛實並進”（外交理念與外交實踐）等特點。引人注目的是，中國充分運用了自身的經濟優勢，提出了一系列戰略設計與制度安排，如設立絲路基金（中國注資400億美元），籌備建立金磚國家開發銀行與金磚國家應急儲備基金（中國擬分別注資100億美元與410億美元），倡議組建亞洲基礎設施投資銀行等。這體現出中國國家發展戰略與外交戰略進入到一個新階段，即外交與經濟相互促進，
互爲依託。
衆所周知，改革開放以來，中國國家戰略的一個核心命題就是“以經濟建設爲中心”。在此背景下，中國的國內政策與國際戰略均需要圍繞這一中心展開。顯然，中國的外交戰略與政策也需要服務於經濟建設這個大局。在外交與經濟這一對關係中，外交的服務性功能體現得尤爲明顯。然而，隨着經濟實力的不斷增強，發揮經濟槓桿的作用，以提升中國外交的影響力已成爲一種新趨勢。換言之，當下的中國外交與經濟建設已成爲一對高度相互依賴的關係，在行爲實踐中彼此呼應，共同實現與維護中國國家利益的最大化、多元化。然而，客觀而言，中國是一個發展中大國，仍處於爬坡的關鍵階段，這意味着中國的大國外交必須要兼顧國內繁榮與國際戰略的平衡。簡言之，在推進這一戰略轉型（即經濟與外交雙向互動）的過程中，中國外交需要警惕戰略透支的風險。實際上，一個霸權國可能會因爲“過度擴張”而耗盡國力，從而進入衰退區間。同理，一個上升中的崛起國家也可能因爲外交戰略的激進而出現“戰略透支”，繼而失去前進的動力。
1．大國崛起中的戰略透支困境
一個崛起大國在獲得巨大發展勢能的促動以及對宏大戰略目標的追求與刺激下，很容易造成理性缺失，在外交戰略中輕率冒進，急功近利，從而使自身利益拓展的速度超出了國家能力所可承受的最大邊界，從而令其陷入困境之中。從歷史上看，一些崛起國家或是過高估計了自身實力，或是錯誤研判了國際形勢，或是走了一條逆歷史潮流的崛起之路，最終在崛起進程中折戟沉沙，功虧一簣，比如日本。很大程度上來說，20世紀初的日本成爲了亞洲國家的典型代表，也是引領亞洲崛起的核心力量與希望所在。“大江歌罷掉頭東，邃密羣科濟世窮。”當時中國的很多精英紛紛赴日求學，以圖救國、強國之策，這充分表明日本國家實力的崛起與影響力的提升。然而，日本並沒有利用它的戰略優勢，而是妄圖通過武力手段攫取霸權利益。在此進程中，日本外交雖遭遇到重大阻力（如“北進”戰略受挫），但仍執迷於此（如採取“南下”戰略），並將擴張範圍延伸至太平洋地區，繼而引發了太平洋戰爭，也爲日本崛起之勢畫上了休止符。從根本上來說，日本的崛起之殤是因爲其選擇了一條逆歷史發展大勢的不歸路，但其在崛起過程中迷信強權，盲目擴張，其外交戰略設計與外交政策實踐已經大大超出了其國力所能承受之最大範圍，最終陷入到大國崛起的戰略透支困境之中。
與此相反，美國在崛起過程中則制定了審慎的外交戰略。之所以稱其“審慎”，主要源自於美國外交戰略的設計與政策實踐是以美國國力的可承受度、可操控度與國際社會的可接受度爲邊際的。19世紀末，美國就已經成爲世界上實力最爲強大的工業大國，其國內生產總值躍居世界第一。但是，美國的對外戰略仍然十分慎重，在承認、尊重歐洲列強在世界勢力範圍的前提下，漸進拓展外交空間與國際利益疆界。比如，美國提出了針對於中國的“門戶開放”政策，其原則仍然是在接受現有地區秩序的基礎上表達其國家意願。更重要的一點是，美國在提出門戶開放政策中與各強國保持了密切的溝通，尤其是與當時的霸權國英國的溝通，以取得他們的理解。一戰之後，美國試圖按照自己的戰略設計來塑造戰後世界秩序，並且提出了詳盡的制度安排。但在遭遇阻力之後，美國對其外交大戰略進行了冷靜、理性的思考與評估，並坦然接受了追求世界領導地位努力付之東流的現實。與此同時，美國繼續夯實國內經濟基礎（如創造了“柯立芝繁榮”），深耕周邊環境，以待時機。歷史證明，美國人笑到了最後。因此，一個大國的成功崛起考驗的不僅僅是實力，也是耐心。
2．中國外交戰略透支風險的內涵
當今世界，國際環境發生了重大變遷，和平與發展成爲時代主題。本世紀初，中國明確提出了和平發展道路，並將其作爲新時期中國對外戰略的核心內容。這表明，中國在發展戰略選擇上摒棄了傳統大國崛起與擴張的舊有路徑，走出了一條順應時代潮流，符合中國國情、亞洲區情與國際世情的新路徑。但是，中國作爲一個處於上升空間的崛起大國，仍面臨着戰略透支的風險，主要有以下兩個方面的內涵：
一是戰略儲備不足的風險。顯而易見，中國大外交需要堅實的經濟實力作爲基礎。可以說，國內繁榮是國際戰略推進的根本前提。從當前形勢來看，中國外交的經濟基礎是牢固的，一方面在於中國的經濟體量已經達到了一個相當高的水平，這保證了它的穩定性與持久性；另一方面，中國擁有充裕的外匯儲備，可以爲中國的外交戰略提供穩固的資金支持。但需要看到的是，當下的中國經濟發展進入到中高速增長的新常態，並且中國經濟自身的抗干擾、抗風險能力還有待提高，經濟增長方式轉變與產業結構調整仍處於進行時，並將是一個較爲長期的過程，這意味着中國經濟會面臨着巨大的挑戰、壓力與不確定性。在此背景下，如果中國外交大戰略在推進過程中不慎之又慎，就有可能面臨經濟實力儲備不足而導致戰略透支的風險。
目前，國內各部門、各地方對於“一帶一路”建設表現出很大熱情，並相繼出臺了很多政策舉措，這爲“一帶一路”的向前推進提供了強大支持與動力。但同時也呈現出一些新的問題與挑戰
：一是“寧當雞頭，不做鳳尾”。無論是省會城市，還是一些大中城市，都強調自己在向西開放中的戰略定位，如絲綢之路新起點、橋頭堡、經濟樞紐中心、開放高地、金融中心等，期望成爲地區“老大”和“核心”。在具體操作中，則沿用“要項目、要政策”的傳統思維，將實施措施集中在本地設立自貿區、保稅區、國際港區，舉辦博覽會、貿易洽談會等，從整體上來看，這易造成新一輪的重複投資和產能過剩，爲今後可能出現的惡性競爭埋下伏筆。二是境內各自爲政，境外無序競爭。西部現代物流產業發展研究院院長李釗說，以中歐班列爲例，隨着“渝新歐”開行，中西部一些地方紛紛效仿。現實是，部分地區基礎貨量不足，線路空載率較高，嚴重浪費運力。一些地方爲爭奪“通道資源”，對內不計成本，由政府大量補貼運費，對外“概不議價”。有的城市打出“1500公里以內免運費集貨”“4000美元每箱至德國”招牌，但實際運費每箱超過1萬美元，價差由政府補貼；某些線路，對沿線國家提出的運價照單全收。三是盲目樂觀，缺乏風險意識。中國社會科學院中國邊疆史地研究中心主任邢廣程等專家認爲，內外錯綜複雜的安全環境，特別是中亞地區的安全環境，將對向西開放形成挑戰。以上種種皆可以看作是戰略儲備不足所導致的後果。
二是戰略推進乏力的風險。中國外交戰略，從根本上來說，是要服務於實現中華民族偉大復興的中國夢這一宏偉目標。客觀而言，中華民族偉大復興不僅有着明確的國內發展指標，而且也需要考察國際指標，即中國的國際地位如何，國際影響力怎樣。顯然，中國要成爲一個世界性大國，很大程度上指的是中國應在多議題、多層面、多領域具有輻射全球的影響力。那麼，如何獲取這種影響力？一個重要且必要的途徑就是爲國際社會提供更多的公共物品（public goods）。實際上，中國所提出來的衆多制度倡議，無不是中國向外提供公共物品的體現。可是，公共物品的提供需要耗費巨大的財力。如前所言，中國當下擁有較爲豐富的經濟資源，可爲外交戰略推進所用，但這些資源並非取之不竭。因此，如何正確使用這些經濟資源也成爲中國外交的一個重要考驗。如果這兩個方面的問題能夠得到很好的協調，即能夠將戰略資源與運用這些戰略資源的策略藝術有機結合，那麼中國外交將會迎來一個新的發展機遇期。如果這兩個問題處理不好，那麼中國所提出的諸多倡議可能會出現兩個後果：其一是止於戰略設想層面，根本無法推進下去；其二是倉促推進，最終成爲“爛尾工程”。顯見，無論是何種結果，對於中國的國家形象與國際聲譽都將產生不利影響，尤其是後者，更可能損及中國的實際經濟利益。
3．“一帶一路”戰略透支風險的中國對策
爲了規避戰略透支的風險，中國外交大戰略仍需要着重做好三個方面的工作。
一是做好戰略設計與戰略溝通。一方面，中國外交在戰略設計中需要有明確的戰略目標與清晰的路線圖，需要考察這一戰略在實施過程中可能面臨的政治風險、經濟風險以及其他風險，並準備好儘可能詳盡的預案，這是一個需要經過充分、反覆論證的過程；另一方面，中國需要與相關國家保持密切溝通，以取得這些國家的認可與支持。從根本上說，中國外交奉行的是合作共贏的理念，這對相關國家而言是具有吸引力與感召力的。如果能夠獲得這些國家的理解與配合，中國在戰略推進過程中方能事半功倍，同時能夠對衝風險。
二是做好戰略評估。從根本上來說，中國外交要爲國家利益服務，這符合國際政治的最一般規律。很難想象，在國際政治生態中，一個國家的對外戰略不求利己，專門利人是怎樣的一種狀況。實際上，在國際社會中，一個國家如果不能有效維護國家利益，那麼這個國家也難以獲得他國的尊重。重要的是，一國在謀求自身國家利益的同時能夠兼顧到他者利益。在一個高度相互依賴的世界，互利共贏不僅是可能的，同時也是理性的戰略選擇。從這個角度來說，中國外交需要在運用經濟手段的過程中充分評估其成本與收益。實際上，在“一帶一路”建設過程中，絲綢之路各國在經濟發展中的差異極大，如何防止各國共同合作變成中國單純的輸血，“如何在中國出錢時，各國能夠出力”將是絲綢之路能否取得成功的關鍵因素。故而，在戰略實施進程中，中國應建立起精準、及時、完備、操作性強的政策監控體系、效果評估體系與應急預案機制，這樣能夠實時控制外交戰略推行的進度與方向，並能夠在政策出現偏差或失誤時及時校正或糾正，確保戰略推進的延續性與預期性。
三是發揮好外交戰略與國內發展戰略的聯動效應。這是最根本的一個方面。換言之，夯實國內發展穩定之根基，如推進國內繁榮、促進社會穩定、維護民族團結，是推進外交戰略的固本之策。爲此，中國需要協調好各地方在“一帶一路”建設中的角色定位，避免惡意競爭與相互拆臺，同時要加強中國國內各省區之間的資源整合，防止相關省市出現“一窩蜂上，又一窩蜂撤”的窘境。同時，拓展國際空間與資源，塑造與維護和平國際環境則是保障國內發展戰略順利推進的前提條件。只有這樣，中國大國外交才更具有可預期性、可持續性與可創造性，中國的“一帶一路”建設也才能獲得源源不斷的發展動力。
（本章完）