把權力關進制度的籠子裡
如何讓權力不任性
楊小軍
楊小軍 國家行政學院法學教研部副主任、教授，博士生導師。兼任中國法學會行政法學研究會副會長，中國法學會審判理論研究會常務理事，中國法學會警察法學研究會常務理事，中國法學會行政法學研究會城管執法專業委員會副主任委員，國家社科基金重大課題首席專家等。
李克強總理在2015年政府工作報告中，引用了一個剛剛流行起來的網絡熱詞說：“有權不可任性。”這一引用被很多媒體報道，作爲標題，備受關注。
權力是一種支配力，也會帶來很多“有利”的結果和延伸效果。如果權力不受控制，就會像脫繮的野馬一樣隨心所欲，這就是任性的權力。那麼，如何才能讓權力無法任性和不任性呢？
權力有“天”。權力是第二位的，不是第一位的。第一位的是產生權力的根據，這個根據就是權力的“天”，這個“天”就是憲法和法律。憲法和法律是一切權力產生的根據。所以，權力不能無法無天，不能無根無據。沒有根據的權力，就是法外之權、法上之權，就是任性而生的權力。所以，社會主義法治理念告訴我們，對於公權力而言，依法用權，應做到法無授權不可爲、法定職責必須爲。沒有法這個“天”，權力就不具有合法性和正當性。
權力有界。權力是有邊界的，這是所有公權力都必須遵守的原則。沒有邊界的權力，或者可以隨意超越邊界的權力，就是任性的權力，也是無法控制的權力。在市場經濟體制完善過程中，尤其需要解決好公權力與私權力的界限問題，解決好政府與市場、政府與
社會的界限問題。如果不解決好這些界限，公權力就會越界侵權，干擾市場和社會的規律，甚至侵犯私權利。本屆政府大力改革，實行政府職能轉變，大力推行行政審批制度改革，推進權力清單制度等，都是在致力於界定公權力的邊界。讓市場的歸市場，社會的歸社會。政府及其公權力應當定位清晰，堅守邊界。
權力有籠。把權力關進制度的籠子裡，這是法治的理念，也是法治的需要。權力是一把雙刃劍，可以用來爲民服務，也可以用來任性胡爲。爲了讓權力始終保持其服務的功能防止其任性的可能，就必須用法律制度的籠子控制權力、規範權力。
權力有監。所謂權力有監，是指權力的行使要受到制約和監督。權力有任性的“天性”，如果不受監督，就會任性濫用。就監督權力而言，監督的強度和密度至關重要，形同虛設的監督就像“紙老虎”一樣沒用。大權力小監督、強權力弱監督、高權力低監督，或者相反，都是無效的，或者是不科學的。合理的監督強度和密度，就是平衡好權力與監督力的關係。強權力就應當有強監督，大權力就應當有大監督，高權力就應當有高監督，總之，讓監督力與公權力保持平衡，使監督力可以監督、能夠監督、有效監督，是基本的原則。只有這樣的適度監督，監督才能真正有效，而不至於讓監督演變成弱、小、虛。
權力有則。所謂權力有則，是指公權力的運行是有規則有標準的，不是無規則運行，更不是隨心所欲亂竄。其中，有三個基本規則最爲重要：一是行使權力的前提條件。在什麼條件下才能夠行使特定的權力，是有法律規定的，不是權力擁有者可以任性而定的。二是行使權力的度是有標準準則的，犯什麼
法用什麼法，犯法到什麼程度纔可以處理到什麼程度。這些都是權力行使的標準，必須遵守執行。三是行使權力的具體手段措施是由法而定的，而不是由執法者任性選擇的。例如，對有些違法者可以罰款，對有些違法可以查封扣押，但不能因爲當事人違法就在法律之外濫用“私刑”，這既不是法治，也不是文明。
權力有序。所謂權力有序，是指權力運行必須遵守法定的程序，在法治的軌道中運行，而不能脫離軌道，更不能無軌道任性運行。習近平總書記在中央黨校縣委書記研修班學員座談時指出，領導幹部要做學法、遵法、守法、用法的模範，做決策、開展工作多想一想法律的依據、法定的程序、違法的後果，自覺當依法治國的推動者、守護者。可見，遵法、守法、用法都離不開法定程序。程序可以規範權力，程序可以統一行爲，程序可以彰顯公正，程序可以提高效率，使權力運行有序，從而保障實質正義實現。在規範和防止權力任性方面，程序有三個不可替代的功能：一是程序權利義務的實現可以讓公民法人這些當事人參與到行政過程中來，通過知情權、參與權實現監督權，防止權力任性。二是通過程序來規範權力的運行環節、步驟、表現形式等，使權力運行正規化、標準化和規範化。三是通過時間期限的程序限定使權力運行提高效率，實現及時有效的服務。
權力有果。所謂權力有果，是指權力運行會產生相應的法律後果，權力擁有者、行使者必須對其產生的法律後果承擔責任。任何行爲都是會產生後果的，所有行爲人都要對其行爲後果負責，權力運行當然也不例外。通過法律後果的約束，使權力擁有者和行使者慎重和依法而行，而不是任性胡爲。
（本章完）