早在1905年孫先生創建神州同盟會時，就把“驅除韃虜、恢復中華，創立民國，平均地權”，作爲同盟會的革命綱領。同年11月，孫在《(民報)發刊詞》中，進一步把同盟會綱領概括爲民族、民權、民生三大主義，形成了具有舊民主主義革命特色的三民主義。三民主義中的民權主義是孫最具有代表性的革命思想，是他的民主憲政思想的集中表現，也是三民主義的核心部分。民權主義的主要內容，就是國民是國家的主人，廢除封建**制度，建立一個民主共和國，讓國民自由平等地選舉總統，制定憲法，實行法制。在此思想指導下，他根據他對各國的考察設計出“立法、司法、行政、考試、監察”五權分立爲特徵的憲法體制。在辛亥革命勝利後，孫在南京公佈的《中華民國臨時約法》中明文規定：“中華民國由中華人民組織之”，“中華民國的主權，屬於國民全體”，公民有“人身、選舉、參政、居住、言論、出版、集會、通信和宗教信仰的自由和權利。”從而在根本**上第一次確立了“主權在民”的原則。
1924年1月，孫通過神州國民黨第一次代表大會制定宣言，重申他的民主主義思想。《宣言》指出，民主權利應爲“一般平民所共有，不爲少數人所私有”。“爲國民者，不但有選舉權，且兼有創制，複決、罷官諸權”，“凡真正反對帝國主義的個人及團體，均等享有一切自由及權利；而凡賣國罔民以效忠於帝國主義及軍閥者，無論其爲團體或個人，皆不得享有此等自由及權利”。
然而，1927年國共分裂，蔣委員就完全拋棄了孫的民權主義的主張。他不但不給全國人民的民主權利，就在國民黨內部也不實行民主。經過連續幾年的政治軍事鬥爭，打敗了國內各派新老軍閥後，於1931年5月召開了由蔣包辦的御用的“國民會議”，通過了《中華民國訓政時期的約法》，以國家“根本**”的形式，將國民黨和國家政治體制固定下來，將蔣委員獨裁的統治進一步鞏固下來。
此時人民反對，中間派也堅決反對。在各黨各派和全國人民的強烈要求下，在國民黨內一部分具有民主思想的人士的推動下，1932年12月5太陽國民黨四屆三中全會被迫決議於1935年3月召開國民大會，議定憲法。於是1933年初，立法院成立了以孫科爲首由四十餘人組成的“憲法起草委員會”。5月，寫了有一定民主精神的憲草初稿。但不久根據蔣委員的授意作了較大的修改，將民主精神全部刪去，使蔣委員獨攬軍政大權。如：初稿中原爲內閣制，改爲總統制；總統選舉原稿由選民直接選舉，改爲由國民大會選舉；五院院長原稿除行政院由總統任免外，其他四院均由國民大會選舉，修改爲司法、考試兩院由總統提名，立法院由總統直接任免；原稿規定軍人非解職不得任總統，被全部刪去。最後於1936年5月5太陽，由國民政府公佈《中華民國憲法草案》，被稱爲《五五憲草》。
第二屆參政會議第一次會議通過了進行憲政改革的決議之後，憲法修改委員會隨即委託在西南聯合大學執教的羅文幹、羅隆基、陶孟和、周炳琳、錢端升，和中央研究院歷史語言研究所的傅斯年。接受委託的這些人，無論從哪方面說都無可挑剔。從政治上說，他們絕大多數與國民黨關係很深，張奚若、任鴻雋是同盟會會員，羅文幹擔任過國民政府司法行政部長與外交部長，做過教育部常務次長的周炳琳是現任參政會副秘書長，錢端升也在戰爭開始時即受政府重託出國爭取外援。另外，這些人在學術界教育界均有相當地位與聲望，楊振聲曾任青島大學校長，任鴻雋歷任東南大學副校長和四川大學校長，陶孟和爲中央研究院社會調查所所長，傅斯年爲中央研究院歷史語言研究所所長，其餘人也長期在著名大學任教。因爲上述原因，人們相信他們不僅有能力，而且能夠冷靜地用學者態度，對待國家根本**的制定工作。
1941年3月初，經過半個多月的努力，憲法修改完畢，羅隆基、羅文幹、陶孟和、周炳琳、傅斯年、錢端升、張奚若、楊振聲、任鴻雋九名參政員聯名向參政會議正式提交《五五憲法草案修正案》，請大會審議。
國民大會是孫設計的運用民權主義之主要形式，它既是三民主義的核心，也是建設全民政治國家的理想所在。孫爲了防止像西方國家那樣往往出現政府和人民之間的衝突與對立，提出‘權與能分開’的主張，即把國家的政治權力分成‘政權’與‘治權’兩個部分，‘治權’由政府行使，‘政權’則交給人民。而人民掌握政權的形式，就是由各縣選舉代表一人組成國民大會，行使選舉、罷免、創制、複決四權。換句話說，孫的憲政理想是通過四種直接民權來實現人民對國家的政治管理，因此只有國民大會纔是國家最高政權的行使者。
然而，直接民權作爲政治理想是一回事，操作運轉卻勢必受到主客觀條件限制。《修正案》起草者承認神州憲政的目的是完成孫憲政理想，但是制定憲法卻必須綜合考慮國家當前實際情形和借鑑民國成立以來的政治經驗。因爲從世界各國推行憲政的歷史來看，英法等國雖然有久遠憲政歷史，卻始終沒有做到直接民權，米國西部各州雖然有采用直接民權的，但是效果都差強人意，即便是在行使直接民權最早的瑞士，行使複決權與創制權各有300餘年及將近100年的歷史，但是這兩種權力的行使，依然有高度的限制。另外，何況，瑞士以選民大會形式直接選舉官吏和直接參與立法，在二十二個邦裡只有四個邦全面推行下去了。綜合上述情況，《修正案》起草者認爲，由人民行使直接民權，還有相當長的路需要走，絕對不能夠一蹴而就。
西方國家在直接民權上的經驗如此，而《五五憲草》與其相比距離更遠。按照《五五憲草》規定，國民大會代表在兩千左右，代表任期六年，每三年由總統召集一次大會，每次會期一個月；國民大會的職權爲選舉、罷免、創制、複決及修正憲法各項；總統及各院向國民大會負責。但是，經過《修正案》起草者們仔細分析，發現存在很多問題：第一，如此衆多的代表人數，在如此短的會期內，卻要行使最高統治權，到底能夠產生多大的效果？第二，國民大會的統治權有選舉、罷免、創制、複決與修正憲法，然而，像修改憲法這種情況是非常罕見的，別說六年任期，就是十次任期，也不一定會碰到一次。創制與複決兩權，《五五憲草》當中缺乏詳細規定，使其執行起來無據可依，更何況沒有限制的創制、複決權，即使在瑞士都沒有做到。另外，這兩權要在三年一次集會時才能行使，顯然既不合理，反應的速度也太慢了，肯定跟不上形勢的發展變化。至於罷免權，一來憲法已經規定總統及各院院長的任期，二來這種權力完全是針對偶然情況來設定的，使用頻率很低，完全沒有必要每次集會都要討論，更何況由總統召集國民大會罷免總統本人，實在太荒謬了。如果由國民大會自行召集臨時大會討論罷免總統，則需有五分之二代表同意，困難又太大。罷免院長、副院長不僅會遇到同樣困難，而且如果不開臨時大會而待三年一次的例會討論罷免事宜，那時他們已到退職改選之期，何罷免之有？經過《修正案》起草者這樣分析，國民大會就只剩下一個選舉權，也就是說它唯一重要的工作就是選舉——按期選舉少數重要官吏！第三，雖然《五五憲草》有總統及各院向國民大會負責有規定，可是國民大會三年一次例會中，除了選舉、罷免、創制、複決這四種權力之外，對政府既不能決定方針政策，又不能通過預算決算，這樣就造成了負責者不知道該如何負責，問責者不知何從問起的現象。
根據這些理由，《修正案》起草者尖銳批評《五五憲草》關於國民大會的規定，認爲其不能保證直接民權的運用，所以國民大會稱不上是行使最高統治權的機關。
既然國民大會難於行使最高統治權，那麼該由哪個機關代表人民行使這種權力呢？在西方國家，這種權力均賦予國會，而且《五五憲草》規定立法院有決議法律、預算、戒嚴、宣戰、媾和及其他關於國際事項的權力，如果單純從職能上來看的話，與西方國家的國會並沒有太大的差異，所以有人認爲立法院似乎具有國會性質。對此，《修正案》起草者指出：《五五憲草》已經規定立法院爲政府組成部分，按照孫先生遺教，政府只能行使治權，所以作爲政府組成部分的立法院不應該是人民代議機關，絕對不可以行使政權。另外，《修正案》起草者還從是否具有制裁權這一問題上，說明立法院與西方國家國會之間的區別——在西方國家，無論政體是內閣制還是總統制，憲法都賦予國會制裁權力。如英法等內閣制國家，內閣雖向國會負責並有權解散國會，國會不信任內閣時同樣也有權推翻內閣。總統制的米國雖然沒有規定總統或內閣向國會負責，國會亦無倒閣之權，但是米國國會有權彈劾總統，總統提出的政府及其他官吏人選或締結條約時，亦需徵求參議院同意。可見，制裁權的有無，是神州立法院與西方各國國會之間的分別。反觀《五五憲草》中的立法院，既沒有不信任或者彈劾政府的權力，其本身又不是行使政權的代議機關，所以它的無論如何也不能與西方民主國家的國會相提並論。
根據上述分析，《修正案》起草者認定：《五五憲草》關於國民大會與立法院的規定，證明人民缺乏行使主權的有效方法，最終都會導致人民政權運用不靈，使孫先生的‘主權在民’主張陷入有名無實的尷尬處境。爲了解決這一矛盾，《修正案》起草者提出，只要有一個國民大會閉會期間行使政權職能的常設機構，就能夠彌補政權的失落，很好地解決上述問題。
針對《修正案》起草者們的設想，參政會議的全體代表一致認爲設立一個國民大會閉會期間的常設機關是很有必要的，鄒韜奮、沈鈞儒、張申府等提出的意見，認爲應當借鑑德國憲法和奧地利憲法，設立國民大會委員會；陳紹禹和董必武則指出國民大會有一定的任期，在一定任期內有定期的會議，在休會期間，有一定數量選出的駐會代表，執行監督政府實行大會決議和準備定期召開大會工作等責任。因此他們也鄭重建議設立常駐委員會。
接下來的幾天時間裡，參政員們根據《五五憲草》的條文，逐項研究《修正案》，此時已經在高度關注修憲的蔣委員，特意召集《修正案》起草者們進行座談，瞭解討論情況。另外，蔣委員連續在公開場合表示歡迎公開討論憲政，說自己既沒有定見，也沒有成見，只要是合理的意見都會接受。
蔣委員的表態使參政員歡欣鼓舞，僅用一天時間就結束了對《修正案》的決議案，決定成立國民大會議政會作爲常設機構，在國民大會閉會期間代表人民行使權力。議政員的人數限定在兩百人以內，只要滿足以下四個條件的國民都可以當選：第一，年齡在40歲以上；第二，對於國家有特殊貢獻；第三，曾經在各重要教育學術團體或經濟團體服務著有信望；第四，服務社會事業或自由職業經驗豐富成績卓著。議政員的選拔不依地域分配，但每省最少應有二人，蒙古西藏及僑居國外之國民，最少應各有三人；議政員任期爲三年，可以連選連任，但是不能夠兼任公務員；議長、副議長從議政員當中產生；議政會每半年召開一次例會，在必要的時候，議長有權召集臨時會議等等。