大漢國興平二年（公元195年）十二月。
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十二月初，天子車駕到達臨汾。
此時天氣已經轉冷，大司馬大將軍李弘有意督請朝中大臣暫時放下政務，轉而集中精力趕路，先把天子和朝廷遷到晉陽再說，但他的建議遭到了否決。朝臣們在修訂官制的問題上發生了激烈的爭論，天子車駕不得不在臨汾大營停了下來。
本朝官制雖然遵從三公九卿制，但這個三公九卿是指外朝官，也就是外廷。三公九卿的府衙都在皇宮外面。
孝武皇帝雄才大略，需要詔令決策迅速上傳下達，但由於公卿權力過大，孝武皇帝受到了很大掣肘，皇權無法如臂指使，於是他開始重用中朝官。所謂中朝官就是設在皇宮內或與宮內有關係的官吏，一般是指尚書、侍中和大夫。他們負責收發文書奏章，位卑而職微，外朝官一般不拿正眼看他們。孝武皇帝於是以“加官”的名義把一些心腹大臣調進了皇宮，並任命外戚擔任的大司馬大將軍領尚書事，主掌尚書事務，以便與外朝官抗衡，這樣就逐漸形成了以大司馬大將軍領尚書事爲首的中朝官體系。
皇帝一般與尚書、加官的朝臣商議大計，而公卿大臣卻不能參予。所以中朝官對朝政有更大的決策權，很多政事都是中朝官議定後由皇帝下詔執行。
到了光武皇帝時，三公沒有實權，尚書成爲出納王命的顯要官職。此時尚書檯有尚書令、尚書僕射和六曹尚書，時稱“八座”，地位非常尊崇。
中朝官權重，同樣對皇權形成威脅，於是禁中內朝官便開始介入政務。
禁中是指皇帝和后妃居住的地方。內朝官多是宦官。孝武皇帝晚期時，考慮到尚書只能在宮中殿閣奏事，不能到禁中傳達政務，於是任命宦官爲中書謁者令，負責傳遞詔令奏章，從此中書令開始牽制尚書令。
到了光武皇帝時，宮禁區別更爲嚴格，士人不能隨便出入禁中。禁中宣佈政令，接呈奏章等事皆由設在禁中的侍中寺（由侍中、黃門侍郎等士人官僚組成）、東寺（由中常侍、小黃門等宦官組成）和西寺（宦官組成的禁中武裝）負責。孝章皇帝時，侍中郭舉與後宮私通，拔刀驚嚇皇帝。結果侍中寺被遷到了宮中，禁中成了宦官勢力的天下。本朝後期由於皇統屢絕，太后和太皇太后臨朝稱制，不便和公卿同堂議事，於是宦官上傳下達，成了“手握王爵，口含天憲”的實際掌權者。自此宦官干政，社稷陷入危難之中。
當年孝武皇帝爲了爭奪相權，牽制外廷，大力重用中朝官。等到了光武皇帝之後，爲了防止中朝勢大，又以內朝官掣肘。皇權是無限制擴大了，集中了，但由於權力缺少有效制衡，社稷也不可避免地走向了敗亡。
七年前，在武人和士人的努力下，內朝和內朝官被徹底消滅了，宦官絕跡于禁中。但大漢隨即就迎來了長達七年的權臣禍國之期。七年的征伐歲月，幾乎把大漢徹底摧毀了。
今天，同樣在武人和士人的齊心協力下，天子被救了回來，大漢開始走向了中興的希望之路。
中興的路很漫長，而中興的基礎就是國政方略，國政方略的基礎就是官制。官制不能建立和完善，大漢中興就是一句空話。
幾十年來，朝臣們飽受宦官、外戚、權臣禍國之苦，對官制中的權力制衡有一種近似瘋狂的慾望。制衡成爲此次官制修改的重中之重。
權力制衡的基礎其實就是權力分配，權力分配牽扯到不同階層不同羣體的利益，所以激烈的爭論是必然的。
官制的修改要着眼於將來，所以內朝、中朝、外朝三個官僚體系必須要健全，缺一不可。徹底消滅內朝顯然是不現實的，也是不切實際的。
內朝要建，內朝的宦官要嚴格依從大漢律，禁止參政，否則將予以嚴懲。而要做到這一點的關鍵就是要制衡皇權，也就是說，天子要把奪去的相權還給三公，還給外朝。宦官和外戚干政的主要來源是因爲皇統繼承一事隨着皇權的增大，逐漸變成了皇帝的家事。皇統繼承不是皇帝的家事，而是國家之事，應該由皇帝和外朝共同處理。只要外朝權大，則宦官和外戚干政的可能將大大減少。
外朝權大，最不利的情況就是君弱臣強的時候，強臣往往會演變爲權臣，而權臣禍國，自古以來比比皆是，所以外朝的相權必須要得到強有力的制衡。制衡的關鍵就是中朝權力的擴大。孝武皇帝時，昭宣中興時，光武中興時，都是中朝權大，皇權集中，繼而天下安寧，國家強盛。所以外朝若再想象過去大秦朝或者本朝早期一樣擁有強大的相權，也是不現實的事。
但中朝的權力必須受到限制，也就是說，尚書檯必須要交還本該三公擁有的權力，其中最主要的是三項大權。一是議政，國政必須由皇帝、中朝官和外朝官合議決策，皇帝和尚書檯不能獨自做出決策。二是罷免有過失的兩千石以上大吏。在光武皇帝以前，州牧監察奏報兩千石大吏不稱職者，需要有三公府派掾史覈查後才能罷免，但光武皇帝把這個權力搶走了。三是聽取和處理上計事宜。郡、國每年終（或三年）要派屬吏帶着“計薄”（記載戶口增減，盜賊多少等情況的文書）到京師彙報，聽取朝廷的意見。這件事本來是司徒大人的事，但光武皇帝也把它搶去了。結果外朝大臣對各地郡國的情況一無所知，三公大臣想處理國政都無從下手。
爲了讓官制中的這些突出矛盾得到妥善解決，從而實現皇權和相權的制衡，長公主府、大司馬府、大將軍府曾數次合議，繼而提出了四公同領尚書事的決議，以求外朝和中朝能夠互爲統屬，互相牽制。但事實是，外朝大權獨攬，中朝形同虛設，皇權受到了嚴重製約。
天子在長安雖然無權過問政事，但一幫大臣當時爲了對抗董卓和李?，教授了天子很多制衡之策和從權臣手上奪取權力的辦法，天子因此深知皇權集中的重要，對維護自己的皇權也頗有心得。他知道權力只要全部集中在自己手上，才能像孝武皇帝、光武皇帝一樣，做自己想做的事，他不願意像過去一樣，再度成爲權臣的工具，朝堂上的擺設。他把自己的想法告訴了長公主，還有國丈董承，國舅伏德，大鴻臚士孫瑞，黃門侍郎馮碩，侍中楊琦等大臣。他的理由很簡單，按照這種官制實行下去，自己和在長安沒有任何區別。
“朕要到二十歲才主政，但朕在河北沒有任何根基。六年後，朝堂上肯定都是河北大吏，都是大將軍的人，朕說話誰聽？”
長公主很吃驚，“大將軍爲了取得陛下的信任，已經一退再退，你到底要怎樣才能信任大將軍？這個官制修改之策基本上都是由太傅、大司徒、太常等幾位老大人制定的，大將軍並沒有獨掌權柄的意思，這你難道看不出來？大將軍如果再退，害怕的不是大將軍，而是河北大吏和北疆諸將，其後果不言而喻。我已經對你說過，大將軍親口對我承諾的，六年後，如果天下平定，他絕不進京爲官，絕不干涉朝政，他將信守對父皇的承諾，爲大漢戍守北疆。如果這樣你還不信任他的話，那還有太傅、大司徒、大司空三位大人牽制他嘛，你擔心什麼？”
“太傅幾位大人都老了，在河北又沒有武力，大將軍隨時可以殺了他們。現在雖然說起來是四位宰輔大臣，但真正說話算話的，只有大將軍一個人。”伏德勸道，“殿下，你不要忘記了，當年董卓進京的時候，做得也不錯，但沒過幾天，他的暴戾和血腥就一覽無遺了。”
長公主玉臉漲得通紅，她十分氣惱地質問天子道：“那天我拿着奏疏向你解釋的時候，你爲什麼要答應？你不是說信任我嗎？”
天子張口結舌，轉臉看向董承。董承不敢說話。他又轉臉看向馮碩、楊琦，兩人也不敢說話。
“殿下，當今天下誰的權勢最大？是大將軍。”伏德激動地說道，“大將軍主掌六州四郡的軍政大權，等於控制了大漢半壁江山……”
“你給我閉嘴。”長公主怒聲罵道，“你是不是瞎了眼？現在是什麼時候？大將軍哪來的六州四郡的軍政大權？沒有大將軍，我們怎麼平定天下？靠你嗎？還是靠你……”長公主手指董承、馮碩幾人，怒不可遏，“如果你們繼續慫恿天子禍亂綱紀，不要等大將軍動手，我先把你們殺了。”
天子和衆人震駭不已。
“姐姐，你……”天子恐懼地叫道，“事實擺在這裡，這樣下去，朕如何主掌天下？”
“現在哪裡還有你的天下？”長公主氣憤地說道，“天下已經崩裂，現在要靠大將軍，靠朝中大臣，靠強悍的北疆軍幫你一點一點打回來。你在長安待了這麼多年，除了下棋，你還學了什麼？”
長公主失望至極。她緩緩地站起來，望着天子，一字一句地說道：“你不要胡鬧了。官制修改，事關中興大業，不能再改。最起碼在你沒有主政的這六年裡，不能改。”
天子低頭看着案几，小聲說道：“姐姐不幫朕嗎？”
“我怎麼沒有幫你？如果不是我幫你，你能安然無恙地坐在這裡想着誅殺大將軍嗎？你太讓人失望了。這種事，我如果幫你，就是害你，就是殺你，就是傾覆大漢。”
“朕不到晉陽了。”天子咬咬牙，憤然說道，“這種日子朕過夠了，朕不到晉陽了。”
“好，你不要去晉陽了，你就在這裡待六年吧。”長公主拂袖而去。
大鴻臚士孫瑞急忙找到太傅馬日?、大司徒張溫、大司空楊彪，把天子和長公主的爭論告訴了他們，“官制修改影響深遠，現在觸動了天子利益，將來還要觸動更多人的利益。我覺得你們操之過急，這一步邁得太大了。”
張溫冷笑，“步子不邁大一點，大漢就完了。”
楊彪長嘆不語。其實早在張溫等人到北疆之前，他們這些大臣就在長安有過官制修改的爭論。張溫到北疆後，在晉陽朝廷以“丞相、太尉和御史大夫”爲三公實行了一段時間的官制，他覺得效果不錯。這次因爲考慮到天子的承受能力，所以他沒有一下子把官制修改到位。在他看來，把“三公”職權重歸“丞相”，纔是官制修改的終點。
“天子長大了，在長安又待了那麼多年，他對權力非常渴望，也非常敏感……”士孫瑞猶豫了一下，最後還是把後面的話說了出來，“我看，我們還是和大司馬大將軍商量商量。”
“這麼說，君策兄同意放棄我們奪回來的相權了？”張溫皺眉問道。
士孫瑞苦笑。過了一會，他搖搖頭，無奈說道：“如今怎麼辦？”
“陛下不願到晉陽，不過是要挾一下大將軍而已，翻不了什麼大浪。”馬日?捋須笑道，“君策，你不要忘了，陛下的矛頭對準的可不是我們，而是大將軍。”接着他看看三人，伸出一個手指頭在空中晃了晃，“這可是一個好機會啊。”
士孫瑞略顯驚詫地望着馬日?，忽然大悟。這的確是打擊北疆武人的一個絕佳機會。
李弘是大司馬大將軍，還領尚書事，等於把大漢的兵事決策權、行政權和戰場指揮權全部拿到了手。但他還不滿足，他又讓鎮北將軍鮮于輔領光祿勳，徵西將軍徐榮領衛尉，右將軍張燕領執金吾，奮威將軍呂布領司隸校尉，李瑋領大司農。這幾個位置可不是武人蔘政這麼簡單的事。武人佔據這幾個位置後，等於把天子、朝廷百官和大漢財賦牢牢地控制住了。
光祿勳過去叫郎中令，光武皇帝改爲光祿勳，主掌宮廷宿衛，並備威儀和出從車駕，有虎賁五千，羽林郎一百二十八人，羽林左右騎一千七百人，但光祿勳的職權遠遠不止於此。首先，天子的智囊班子都集中在這裡，光祿勳的屬官有光祿大夫、太中大夫、諫議大夫、議郎等官，這些人都是給天子獻計獻策的人。其次，這裡又是候補官員集中訓練和考查的所在。各種郎官如中郎、侍郎、虎賁、羽林等人，他們既可以擔任天子的警衛，也可以隨時派出去擔任各級官吏。另外，替天子承宣詔令的謁者也在這裡。因此，這個位置在朝廷中一直炙手可熱。
衛尉負責駐守宮城諸門，巡邏宮城和出從車駕。在光武皇帝朝之前，衛尉所轄衛士爲兩萬人或者一萬人，光武皇帝爲了節約，削減爲兩千五百人。黃巾起事後，衛士人數再度擴充爲兩萬人。此次官制修改，衛尉所轄衛士依舊爲兩萬人。這也就是所謂的南軍。
執金吾過去叫中尉，統率北軍，負責京城和京哉的防務。孝武皇帝時，改中尉爲執金吾，只負責京師駐防和巡檄，職權大大縮小。這次官制修改，在大將軍的要求下，執金吾再次統領北軍。北軍由五營改爲八營，每營五千人，共四萬大軍。
光祿勳、衛尉和太常三個上卿，屬大司馬府。執金吾隸屬大將軍府。光祿勳、衛尉和執金吾全部受李弘節制。
司隸校尉成立於孝武皇帝時期，是直屬於天子的一個獨立的監察機構，持有朝廷授予的節杖，以示其特權。司隸校尉除了負責京哉七郡的糾察以外，還負責監察京師三公以下的百官，可以奉詔捕殺罪犯逮捕公卿，即使專權的外戚也在所難免。
李弘最早舉薦左將軍麴義爲執金吾，右將軍張燕爲司隸校尉。但麴義堅決不幹，他非要在河東帶兵。李弘無奈，馬上改薦呂布出任司隸校尉。呂布是武人，是北疆人，又深得天子信任。李弘讓他出任司隸校尉，顯然是經過一番深思熟慮的。
李瑋出任上卿之一的大司農，主掌大漢的財賦錢糧。他是李弘的心腹，李弘舉薦他出任大司農，其用意不問可知。
現在，光祿勳鮮于輔、衛尉徐榮、執金吾張燕這三位上卿領六萬七千大軍負責京師的警備和天子的宿衛儀仗。大司農李瑋掌控大漢命脈。司隸校尉呂布有獨立監察之權。李弘靠此五人在朝爲輔，完全可以控制大漢權柄。
天子感到了李弘的威脅，公卿百官何嘗不是。
雖然李弘小心翼翼地縮着腦袋，拱手讓出所謂的什麼權柄，但其實他根本沒有讓出一分一毫的權柄。相反，他把權柄抓得更牢了。大將軍現在倚仗手中的勢力，完全可以翻手爲雲，覆手爲雨，誰能奈何得了他？
天子不顧死活，首先向大將軍發難，公卿百官當然應該義不容辭，推波助瀾一把了。大將軍如果再讓一步，把九卿的某些位置讓出來，以平息這場由天子挑起的奪權風波，那士人的權勢就更大了。
“你們要是這麼想，那就錯了。”張溫嘆道，“大將軍是大漢的一代名將。當年鮮卑人慕容風給他取名豹子，當真是名副其實。”
“我們這位大將軍不論是打仗，還是高居廟堂，都把這兵法中的虛實之道運用得爐火純青。此次他雖然大大地退了一步，讓出了大部分權柄，但你們發現沒有，今日朝堂上的主動權，其實都已被他輕鬆拿到了手。他所讓出來的那部分權柄，如今都在武人手上，都在他部下手上。這就是他和董卓截然不同的地方。”
“說得好聽一點，這叫武人和士人共理朝政。說得難聽一點，這就是李弘獨攬權柄。此刻，他就象叢林中的一隻豹子，靜靜地躲在濃密的樹蔭裡，耐心地等待着自己的獵物。”
楊彪眼裡露出驚慌之色，“誰是獵物？是我們，還是天子？或者……是大漢社稷？”
張溫搖搖頭，“他躲在樹林深處，我們一無所知。”
“那今日之事，我們如何處理？”馬日?問道。
“沉默。”張溫說道，“大將軍不動，我們就不動。我們不動，大將軍就要動。大將軍一動，我們就知道獵物是誰了。”
公卿大臣保持沉默。
長公主的淚水流個不停。
李弘左看看她，右看看她，然後笑了起來，“殿下，臣已經實現了自己的諾言，把天子救回來了，你還哭什麼？好了，不要哭了，你已經長大了，不要再這麼哭哭啼啼的了。天子知道了，說不定會誤會臣的。”
“難道天子對你沒有誤會嗎？”長公主抽泣道，“他被長安那幫叛逆教壞了，眼裡除了權柄，什麼都看不到。”
李弘臉上笑容一僵，不知說什麼好了。
“如果沒有百姓，沒有軍隊，哪來的江山？哪來的社稷？哪來的權柄？我看他連飯都吃不上。這樣下去，他會把大漢徹底葬送的。”
“殿下，你不要擔心，陛下還小，等他將來長大了，事情會有變化的。”李弘安慰道。
“等他長大了，哪裡還有大漢社稷？恐怕早已成了叛逆的天下了。”長公主擦了一把眼淚，絕望地說道。
“殿下是陛下的姐姐，你應該幫他。”
“我要是幫他，他就會死。”長公主慘笑道，“我真的不知道怎麼辦。我去找幾位宰輔大臣，他們都不敢說話。我知道他們的難處，這裡不是天子就是大將軍，哪裡輪得到他們說話的份。”
長公主越想越是傷心，淚水又滾了下來。
李弘搖頭一笑，拿起長公主放在案几上的白色絲絹，緩緩蹲到她身邊，輕輕替她擦去臉上的淚水，“好了，我來想辦法，你不要哭了。”
長公主臉一紅，又羞又喜，一把抓住李弘的大手。“你……有辦法？”
李弘笑笑，“殿下，你剛纔說，你要是幫陛下，陛下就會死。你這話是什麼意思？你懷疑臣……”
長公主眼裡的淚水頓時又滾了出來，“我擔心自己忍不住……我會忍不住的……”
李弘心裡一驚，反手握住了長公主的手，“臣知道你在北疆待久了，心憂社稷的安危，但你千萬不要着急。中興大業不是一蹴而就的事，它需要時間。”
“張溫、馬日?這些老大人年紀大了，他們擔心自己看不到社稷中興的一天，所以許多改制之策未免急躁了一點。因爲急躁，他們在教授殿下治國之術的時候，很多話就未必正確。”李弘突然察覺到自己失態，急忙鬆開了長公主的手，“殿下，你務必要分辨清楚，不要一時衝動，犯下大錯。”
長公主紅着臉，低着頭，不再說話。
鮮于輔、徐榮、麴義、呂布走進了中軍大帳。
麴義一眼就看到案几上的白色絲絹，“殿下又哭了？都長這麼大了，還象小時候一樣，遇事就哭……”他連連搖頭，“大將軍，我看你的頭有得痛了。”
李弘苦笑，伸手請四人坐下。四個人都知道李弘請他們來的目的，但此事他們的確不敢亂說話，所以一個個圍坐在李弘四周，大眼望小眼，一言不發。
大帳內的氣氛很壓抑。
“今天這事，都是大將軍自找的。”麴義還是忍不住說話了，“你怕什麼？不就是權臣嗎？不就是董卓第二嗎？這年頭，不象過去了，誰的拳頭硬，誰就能平定天下。”
“你呀……”李弘指着他，無奈地搖搖頭，“這幾年，長安動亂不止，天子和朝廷威儀盡喪，這個教訓還不夠深刻嗎？如果北疆象長安一樣叛亂此起彼伏，我們還怎麼平定天下？如果沒有天子，沒有朝廷，我們平定天下以後怎麼辦？誰會尊奉一個沒有威儀的天子？誰會聽從一個沒有威信的朝廷？你也是讀過經史的人，也知道光武皇帝是如何中興大漢的。想想光武皇帝的中興大業，你就知道我爲什麼要這麼做了？”
“董卓當年帶了十萬大軍退守關中，如今呢？如今董卓何在？李?、郭汜埋骨何處？十萬大軍還有幾人存活？你是不是也想讓北疆軍帶着叛逆的罪名，灰飛煙滅？”
“大將軍，我不是這個意思……”麴義急忙辯解。
“我知道你的意思是什麼。”李弘搖手笑道，“我叫你入朝爲官，你爲什麼不幹？”
“我這個脾氣你又不是不知道。”麴義尷尬地說道，“我如果入朝爲官，肯定不得好死。你還是讓我多活幾年，得個善終吧。”
“天下平定了，你怎麼辦？那時候就沒有這麼多軍隊了。”
“我可以去西疆戍守邊塞啊。”麴義笑道，“老了，我就回家，好歹我還是個列侯嘛，可以做個一方富豪。”
“哈哈……”李弘和鮮于輔等人笑了起來。
“算了，隨你。”李弘親熱地拍拍他的肩膀，“將來，我去北疆戍守邊塞，我們要經常來往啊。”
衆人再笑，竟然把要說的事都忘了。
幾個人胡扯了一番，鮮于輔再度把話題扯了回來，“大將軍，今天這事，你可有解決的辦法。”
“有辦法。”李弘笑道，“但我需要你們的一個承諾。”
四個人不約而同地看着李弘，神情嚴肅。
“不管我是生是死，在天子沒有主政之前，你們必須無條件地遵從長公主的指令。”李弘停了一下，又說道，“到晉陽後，飛燕也要給我這樣一個承諾。”
“大將軍，你這話是什麼意思？”麴義疑惑地問道。呂布也不解地看着李弘。
李弘笑而不語。
鮮于輔和徐榮相視一嘆。
“大將軍，你想過後果嗎？”鮮于輔小聲問道。
“我相信她。”李弘拿起那塊白色絹絲看了看，心裡突然生出了一絲愧疚，“就象相信我自己。”
“中朝和外朝維持現狀，長公主暫時督領部分相權……”馬日?睜大眼睛，難以置信地驚呼道，“大將軍，這是誰的主意？長公主督領的是哪一部分相權？”
“就是天子不願意還給我們的那部分相權。”李弘看看馬日?、張溫和楊彪，平靜地說道，“這是我的主意。當然了，如果你們有比這更好的主意，我願意聽你們的。”
“大將軍，你這是何意？官制的修訂，你是參加的，你爲什麼要帶頭反悔？”張溫氣惱地說道。
“我沒有反悔，我依舊支持新官制的實施。”李弘說道，“現在反悔的是天子。他是天子，我們是臣子，我們必須要退讓，必須要維護天子的威儀，要讓天子體面地達到自己的目的。這是目前唯一的辦法。讓長公主督領部分相權，可以使新官制繼續得以實施和鞏固，同時也能有效限制皇權，尤其重要的是，它能滿足天子的心願。”
“大將軍，長公主是天子的姐姐。”楊彪苦笑道，“你這辦法等於變相承認新官制失敗。”
“新官制的修訂和實施，長公主一直參予其中，她極力主張皇權和相權要互爲制衡，認爲這是中興社稷的基礎。所以，我覺得我們應該信任她，相信她在六年後，一定會把這部分相權還給外朝。”李弘指着馬日?和張溫說道，“兩位大人幾年來一直陪侍在長公主左右，對長公主也不信任嗎？”
馬日?和張溫面面相覷。他們怎麼也沒想到，李弘竟然在天子、中朝和外朝之外，再培植出第四股勢力。朝堂上的權力制衡由三方制衡突然變成了四方制衡。大將軍虛晃一槍，立刻把天子伸出的矛頭輕鬆地推向了長公主和外朝大臣。
“大將軍，此策後果難以預測，太危險了，不可用。”楊彪勸阻道，“六年後，天子會同意長公主把部分相權歸還外朝嗎？另外，長公主一旦勢力坐大，這部分相權她可能就不會如約歸還了。”
“外朝能不能拿回所有相權，關鍵不是天子，也不是長公主，而是我們能否完成中興大業。”李弘揮手說道，“天下不定，社稷不穩，不要說相權，連皇權都沒有了。”
三位上公啞口無言。